差异化收费全面推广背后 收费公路定价标准争议

经济观察报记者宋笛6月15日，交通运输部、国家发改委、财政部三部委印发《全面推广高速公路差异化收费实施方案》（以下简称《方案》），《方案》将此前在多省试点的高速公路差异化收费方式推广至全国。

2021年两会政府工作报告中提出“全面推广高速公路差异化收费”的任务，《方案》则是对这一既定目标的落地，《方案》中提出全面推广高速公路差异化收费，持续提升高速公路网通行效率，降低高速公路出行成本，促进物流业降本增效，让社会公众更多分享高速公路改革发展的红利。

在试点省份的经验基础上，《方案》提出了分路段、分车型（类）、分时段、分出入口、分方向、分支付方式六种差异化收费模式。在保障措施中，《方案》提出要“坚持以现行收费标准为基础、差异化下浮的原则”，在一些经营性收费公路收费标准改革中也要求以“现有政府定价收费标准为上限”。

高速公路差异化收费是一项从2016年开始由山西省“先行先试”再逐渐推广至全国的收费公路管理方式，其初衷在于推动物流的降本增效，至2019年年中，这一政策已经在全国27个省份落地，基本完成“全国推广”。

在公路政策相关研究者看来，《方案》更像是对此前一阶段差异化收费的一次经验汇总，与差异化收费政策的全国推广比较，而真正应该关注的是收费公路的收费标准和标准制定方式的改革。《方案》中提出，“要着力推进收费公路制度和管理服务创新，强化联网收费系统技术支撑，探索建立收费标准动态调整机制，简化审批流程，强化政策引导，不断优化完善高速公路差异化收费长效机制”，此外还提及部分“选择部分经营性收费高速公路开展通行费定价方式改革试点将现行政府定价调整为指导价……赋予高速公路经营管理单位一定的定价自主权。”

从试点到推广

“高速公路差异化收费”首次出现在政策视野中是2016年《交通运输部关于推进供给侧结构性改革促进物流业“降本增效”的若干意见》，该意见中提出“探索高速公路分时段差异化收费政策”。

长期从事收费公路政策领域研究的专家徐丽对经济观察报表示，彼时提出“高速公路差异化收费”的政策初衷是响应国家对于进一步降低公路物流成本的要求。

“差异化收费最早是山西省的做法，当时，山西省主动将几条车流量比较少的高速路收费价格降了一半，吸引到了一些跑普通路的车辆，车流量上来了，感觉效果还不错，就基于此开始了全国推广”，徐丽说。

2017年开始，交通运输部在山西、河南等四个省份开始试点高速公路差异化收费政策。交通运输部提交的一份《关于关于提供降成本优秀案例的函》中详细介绍了山西省两轮高速公路差异化收费政策的情况。

第一轮在2015-2016年，以三减两免等政策为基准，从2017年开始，山西省推进了一轮新的“差异化收费政策”。

后一轮政策主要包括集中连片贫困区精准优惠、递远递减阶梯优惠、集装箱及厢式货车优惠、货车ETC卡再优惠、分时段优惠、客运班车包缴优惠，《方案》中涉及的分区域、分时段、分路段、分车型、分支付方式等差异化区隔在山西省的试点中均已采用。

上述案例总中提及，2017年10月1日实施之日至2018年3月底，全省共有651.6万辆货车享受优惠政策，减免通行费3.13亿元，占同期高速公路货车收入76.54亿元的3.93%，平均每辆货车享受优惠金额47.97元。

案例认为“优惠政策既降低了汽运物流成本，又实现了高速公路差异化收费工作的可持续发展，达到了促进物流业降本增效、不扩大收费公路项目债务负担的效果”。

政策方向

至2019年年中，全国有28个省份推进了高速公路差异化收费政策。

上述山西案例显示，差异化收费政策的主要方向针对货运，政策目标在降低物流成本，少收多少通行费是实践中一个重要的评估维度。由于既定的政策目标，各省份推动高速公路差异化收费政策普遍针对公路货运，并普遍以局部路线或车型“打折降价”为措施。

徐丽表示，认为从几年的实践来看，很多省都取得了很好的效果。其中，包括对特殊贫困地区加大优惠力度、递远递减、对特定车型和路段进行优惠等差异化的政策的实施，实现了交通量与通行收入双双增加的良好效果。但是，总体来看，各地的差异化政策都选择了局部路段或车型“打折降价”的方式，而不是从促进全路网交通量更加均衡、合理吸引更多车辆使用高速公路的角度，“有升有降”的进行差异化。

徐丽认为，要正确理解“降低物流成本”的概念，即一是应该是降低全社会的物流成本而不是一辆车的通行费；二是手段是改革和更合理的收费，差异化不等于降价，而是动态的有差异的收费标准；三是全社会物流成本是综合成本，既包括通行费也包括油费、安全性、时间成本、管理仓储费等，降低流量小的路段收费标准与提高拥堵路段的收费标准都可以通过提高高速公路的通行效率和安全可靠性降低物流的综合成本。不是只有简单的打折降价就是降低物流费用，在拥堵路段或者重要的煤炭运输通道上的打折降价可能还会提高全社会的物流成本。

在徐丽看来，不应该仅仅用打几折来作为衡量差异化效果的评估指标，最核心的指标应该是高速公路网的整体交通量是否由较为明显的增长。

此次《方案》中也提及要“持续提升高速公路网通行效率”，其中一些政策以提升路网通行效率的为目标，比如分时段差异化收费中提及要“重点针对交通量波峰波谷明显、承担较多通勤功能的高速公路路段，在不同时段执行差异化的收费标准，引导客、货运车辆错峰出行，缓解高峰时段交通拥堵，均衡路网时空分布，提升路网通畅水平”等。

改革的关键

高速公路是收费公路的主体，至2020年，收费公路中83.5%为高速公路。无论是“打折降价”抑或“动态调整”所涉及的一个关键问题在于：收费公路的收费标准到底该如何制定？

收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性收费公路”，现行收费公路收费标准和定价流程见于2004年制定的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》），《条例》第十五、十六条规定，前者由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准，后者则减省了“财政部门审核”一项；两者均需要进行听证。

尽管收费公路定价并不在中央政府定价目录之中，但按照上述流程，在实践中则类同与政府定价；在定价方式上，现行条例法规收费标准采用的是成本定价方法。“这里涉及一个问题，如果两种高速路都需要政府定价，那是不是意味着政府也需要为经营性高速路的债务进行兜底？”徐丽提出疑问。

在徐丽看来，现行收费标准本身以及标准调整机制都比较“僵化”，因此导致目前收费公路中出现一些问题。

一是方面是收费高速路的整体收益越来越差，由政府确定的收费标准在批准的收费期内已经很难覆盖新建项目的投资建设和管理成本，配套政府定价的财政补助也很难达到预期，因而，成本上涨远快于收费标准上涨，导致新建项目很难依靠自身实现财务平衡，民资不再进入，央企和省国企靠新项目与存量项目的交叉补贴以及其它产业的经营维持总体资金不断链。一旦存量项目到期或融资成本提高，平衡很可能被打破，因而不断想办法延长即将到期的老项目的收费期也是迫不得已的选择。

二是僵化的标准及调整机制造成系统资源的极大浪费。按照目前的收费标准审批程序，标准一旦确定，很难调整。因而出现价格对交通量的反向调节现象。

而在这种背景下，差异化收费改革的关键即在收费公路的定价改革。

2018年发布的《收费公路管理条例（修订草案）》中对于车辆通行费的收费标准已经作出部分调整，比如将债务规模、利率水平，合理回报等因素纳入政府收费公路和经营性公路收费标准制定的因素中。此外，上述草案还提出省、自治区、直辖市人民政府应当建立收费公路收费标准动态评估调整机制，评估调整周期最长不得超过5年。